La Nueva Gestión Pública. Por José Cuauhtémoc Chávez Muñoz |
“La reingeniería de la Administración Pública, tiene el propósito de volver más eficiente al sector público… que el Sector Público funcione de manera semejante al Sector Privado…”.
A lo largo de su prolongada existencia, los Gobiernos han sido objeto de muchas reorganizaciones y reformas. El objetivo primordial siempre ha sido ser eficientes. Pero más allá de la importancia de la eficiencia, la Administración Pública se preocupa y ocupa de fortalecer su capacidad para procesar las demandas de los ciudadanos y para responder mejor a ellas. En este contexto, el enorme esfuerzo de las últimas décadas por reformar la Administración Pública ha tenido el propósito de volver más eficiente al Sector Público.
Las reformas que varios Estados han emprendido, se identifican con lo que se ha dado en llamar la Nueva Gestión Pública. Éstas han institucionalizado técnicas de gestión que hacen que el Sector Público funcione de manera semejante al Sector Privado. Destaca el papel del Gobierno como proveedor de servicios a sus “clientes”, los ciudadanos. La sociedad ha mostrado su capacidad para tomar decisiones personales sobre los tipos de servicios que quieren recibir del Gobierno. Por tanto, la vieja idea de que la ciudadanía es sujeto de la acción del Gobierno más que participante activa en la selección de políticas, ha ido paulatinamente cayendo en desuso.
Un estilo alternativo de reforma del Sector Público ha sido el intento de involucrar más directamente a la ciudadanía en la acción de Gobierno y en la elección de las políticas. Esto ha dado pauta a la generación de toda una terminología relacionada con esos procesos, y ya se habla de gobernanza, empoderamiento y Gobierno Participativo.
Entendemos gobernanza como “El proceso y forma de gobierno que se propone el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía(1).” Este enfoque político permite mejorar los niveles de democracia de los países e impulsar la participación ciudadana en los asuntos públicos. Implica varios conceptos y definiciones estratégicas necesarias para el desarrollo, tanto de la democracia como del nivel de vida de la sociedad. Resaltan las políticas públicas, como mecanismo e instrumento tanto del Estado y su conjunto (Gobiernos locales) como de la sociedad para lograr y alcanzar el bien común. El principio democrático que subyace en la gobernanza es que la ciudadanía debe tener más influencia en las políticas adoptadas en su nombre.
Es posible deducir que en este nuevo enfoque de Gobierno, la creciente participación ciudadana traerá consigo mayor calidad en la tarea de gobernar, basada en principios democráticos, así como en nociones administrativas y de eficiencia. El principio democrático que subyace en estas ideas es que la ciudadanía debe tener más influencia en las políticas adoptadas en su nombre, porque hasta ahora, en una democracia representativa, los ciudadanos tienen cierto grado de influencia, pero indirecta y esporádica, sólo evidente el día de las elecciones.
Los principios administrativos que sustentan a estas ideas consisten, en primer lugar, en el consolidado argumento de que cuando las organizaciones se hacen más abiertas y participativas, los empleados se sienten más motivados para invertir en ellas su tiempo y energía. Además, dado que en los puestos inferiores de las organizaciones existe mucha información sobre los usuarios de los servicios y sus necesidades reales, el aprovechamiento más ágil de esa información redunda también en un mejor desempeño de la organización. También considera que los mismos clientes de los organismos públicos esto es, la ciudadanía, poseen una gran cantidad de información acerca de lo que ellos necesitan y desean del Gobierno(2).
Así, de acuerdo con estos argumentos, el Sector Público operará mejor si los clientes, es decir la ciudadanía, se involucran más. Incluso, las propias organizaciones públicas pueden hacerse más democráticas al otorgar mayor influencia al trabajador promedio tanto en la definición de la naturaleza de su empleo, como en la dirección de las políticas organizativas en su conjunto.
Estos nuevos modelos de gobernar en la Administración Pública requieren de una población activa que pueda ser movilizada y exhortada a tomar parte en el Sector Público. Lo que supone este modelo de Administración Pública es que la administración no funciona tan bien de manera independiente, ya sea en términos de legitimidad o de eficacia, como puede hacerlo si trabaja conjuntamente con los actores de la sociedad civil(3).
El modo tradicional de gobernar —sea en un régimen democrático o en uno no democrático— consiste en concentrarse en la autoridad jerárquica del Gobierno y en conducir desde el centro del mismo. En los regímenes democráticos, dicha autoridad proviene de un proceso electoral; en los regímenes no democráticos puede derivar del control de los instrumentos de fuerza en la sociedad o quizás simplemente de la tradición, pero en ambos casos, se considera que la burocracia debe responder a sus jefes políticos nominales y que el ejercicio de la rendición de cuentas por parte de los servidores públicos es jerárquica, y en gran medida política.
Todas las reformas han puesto mayor énfasis en el papel del gerente público en la tarea de gobernar. Con ello se reduce la posición dominante de los políticos, aunque muchas prácticas todavía no se dejan atrás. Un gerente público, debiera ser reclutado a través del servicio de carrera, al considerarlo capaz de gestionar los programas públicos, como si fuera un empresario de las políticas. Actualmente no es el caso, ya que se elige por votación. La rendición de cuentas en los nuevos modelos de gobierno, depende más del desempeño y menos de criterios políticos, lo que debilita los fundamentos políticos de la tarea de gobernar(4).
Los nuevos modelos —como enfoque alternativo para el Sector Público y, más específicamente, para la Administración Pública— representan un intento por involucrar más a la sociedad en la tarea de gobernar y por reducir los elementos jerárquicos del sistema. El diagnóstico básico de los malestares respecto del Gobierno es que la jerarquía hizo más evidente el desperdicio del talento de muchas personas dentro del mismo y que se relegara al público.
En torno a toda área de política existe un conjunto de organizaciones y actores —generalmente incluye también a algunos organismos gubernamentales— que la condicionan. En cierto sentido, el ciudadano vuelve a ser de nuevo un ciudadano —más que un “cliente” — y se espera de él su participación activa en los procesos políticos que definirán las características de las políticas públicas. El ciudadano puede participar con el Gobierno como individuo o como miembro de un grupo. Ello da cuerpo a una interacción del Estado y la sociedad más simétrica que la característica del Gobierno convencional y jerárquico(5).
Dado que las jerarquías deben ser reducidas, esta forma de gobernar depende mucho de la conducción desde abajo, más que desde la cúspide del Gobierno. Ello plantea algunos retos fundamentales a las formas tradicionales de gobierno, porque todo esto representa un intento por sobrepasar las jerarquías y el control de arriba-abajo dentro del propio sector Público, y entre éste y la sociedad(6).
Estos modelos para conducir los destinos de los Estados y de las sociedades constituyen un medio para elevar el contenido democrático de dicha conducción, estimulan la participación y la confianza de la ciudadanía y crean estructuras participativas más estrechamente vinculadas con la vida cotidiana de los ciudadanos, en especial, con sus interacciones diarias con el sector Público. Desde luego, todo tiende a elevar la confianza, la participación y la capacidad de los ciudadanos para influir en el Gobierno. Así, la democracia no es algo que ocurra de vez en cuando en las casillas electorales, sino que es una actividad permanente que une al público con su Gobierno.
Existe amplia evidencia de que las interacciones de los ciudadanos con las burocracias no son tan malas como podría creerse, partiendo de las descripciones negativas que suelen hacerse al respecto. Frecuentemente ocurre que la población percibe que los empleados públicos los tratan tan bien o incluso mejor que los de las empresas del sector Privado. Podría, entonces, plantearse la hipótesis que, sin importar el tipo, un mayor involucramiento del público con el sector Público promoverá percepciones más positivas acerca del Gobierno y el papel que desempeña(7).
En resumen, las reformas al sector Público que dan poder a los clientes y a los empleados de niveles inferiores parecen democratizar el sector Público y abren el Gobierno a una gama más amplia de influencias que en el pasado. En cierto sentido, al destacar el papel de los grupos en la sociedad en la forma de gobernar, este naciente modelo legitima la participación directa de la sociedad en la elaboración e implementación de la política. Sin embargo, el tipo de involucramiento generado tiende a ser definido de forma muy limitada por los participantes del área de política en cuestión, más que por los ciudadanos en general. Así, este modelo de gobernar, paradójicamente puede dar por resultado un conjunto de programas —aceptables y legítimos para sus participantes— pero no un Gobierno que en su conjunto sea más legítimo que en el modelo representativo.
Democratización y legitimación son las principales justificaciones del nuevo modelo de gobierno en la Administración Pública, toda vez que la literatura sobre gestión y teoría organizacional también ha planteado desde hace mucho la eficacia como justificación de los enfoques participativos en la gestión.
Es claro que las virtudes de la participación quizá sean mayores para una fuerza laboral educada y profesional. Pero la participación de los empleados de todos los niveles en las tareas más rutinarias de la “maquinaria burocrática”, puede incrementar su compromiso de alcanzar los objetivos de la organización y, en consecuencia, también su eficacia. De igual forma, el involucramiento de los clientes y el público puede traer consecuencias positivas para la eficacia de los programas públicos.
La idea de “conducir, no remar” a menudo se asocia con el enfoque de la nueva gestión pública para resolver problemas dentro del sector Público. Al recurrir a redes, más que a contratos, para involucrar a los actores no estatales en las reformas, podría lograrse la misma reducción de las responsabilidades administrativas cotidianas. Es claro que el mayor grado de confianza y legitimidad de que goza el Sector Privado puede ser especialmente evidente en programas en los que se atiende a grupos minoritarios o en desventaja, más aún cuando se trabaja con grupos como el de los inmigrantes, quienes podrían temer revelar demasiada información sobre sí mismos a un organismo público(8).
Desde la perspectiva de la gestión, una pregunta fundamental es hasta qué punto resulta importante la uniformidad en la administración, al dar poder a los niveles inferiores de la burocracia para que sus decisiones tengan más peso. Es casi seguro que existirá mayor diversidad en las decisiones tomadas. De igual forma, al dar poder a los clientes para que influyan en esas decisiones, también aumentará la diversidad en las elecciones realizadas, al influir los clientes en los resultados. En algunos programas públicos esa diversidad quizá sea deseable y mejore el servicio que se provee a los ciudadanos. Pero en otros programas, sobre todo los relacionados con los derechos básicos de los ciudadanos, cualquier variación sustancial puede significar la anulación de protecciones fundamentales para ellos.
De esta manera, aunque el nuevo modelo de gobierno ofrezca beneficios importantes para el Sector Público en general, existen situaciones en las que quizá resulte inapropiado, incluso en términos de eficacia.
La tendencia en las reformas administrativas es aceptar que existen modelos únicos. Una revisión más detallada de la naturaleza de los programas puede ser necesaria. Ahora bien, a diferencia de los casos en los que los derechos fundamentales están involucrados, los modelos de gobierno son más aceptables cuando los grupos de interés apliquen cierta fuerza para hacer que se transfieran facultades importantes a los actores no gubernamentales. De cualquier modo, resulta difícil criticar las virtudes de un modelo participativo en el sector Público, toda vez que las ventajas son especialmente evidentes en el fortalecimiento de la democracia en un mundo de Gobiernos participativos. En este nuevo patrón, una gran parte de la legitimidad del sector Público derivará de la calidad de los servicios y de la forma en que éstos sean suministrados. Puede ser que las burocracias no sean a menudo el locus de la acción democrática. En realidad están adquiriendo un papel central en ese proceso. Sobre todo, considerando que el involucramiento del público ha disminuido en las formas tradicionales de democracia (el voto y los partidos políticos). El vínculo entre el Estado y la sociedad, considerado fundamental, ofrece muchas ventajas al Gobierno, aunque las ganancias potenciales quizá tengan un costo elevado(9).
Bibliografía:
Haro Belchez, Guillermo. Aportaciones para la Reforma de la Función Pública en México. Madrid, 1988. INAP.
Kliksberg, Bernardo. El Rediseño del Estado. Una Perspectiva Internacional. México, 1994. INAP.
Palomo Serrano, Aurelio. La Función Pública hoy. Los modelos europeos. Federación de Servicios Públicos. España, 1996. UGT.
Pardo, María del Carmen. Neutralidad y compromiso político de los funcionarios públicos, en Bravo Ahuja, Victor (coordinador). Ensayos sobre la modernidad nacional. Tendencias contemporáneas de la Administración Pública. México, 1989. Diana.
Notas al pie:
1.-Pardo, María del Carmen. Neutralidad y compromiso político de los funcionarios públicos, en Bravo Ahúja, Víctor (coordinador). Ensayos sobre la modernidad nacional. Tendencias contemporáneas de la Administración Pública. México, 1989. Diana.
2.-Palomo Serrano, Aurelio. La Función Pública hoy. Los modelos europeos. Federación de Servicios Públicos. España, 1996. UGT.
3.-Palomo Serrano, Aurelio. Op. Cit.,
4.-Ídem
5.-Kliksberg, Bernardo. El Rediseño del Estado. Una Perspectiva Internacional. México, 1994. INAP.
6.-Ídem
7.-Kliksberg, Bernardo. Op. Cit.
8.-Kliksberg, Bernardo. Op. Cit.
9.-Haro Belchez. Guillermo. La función pública en el proceso de Modernización Nacional. México, 1991. Graficarte.
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